PPP項目前期工作操作實務要點分析
PPP項目前期工作實務（上篇）
作者簡介：王暄文，上海銀坤投資有限公司，PPP咨詢二部總監，曾就職于國內知名建筑央企法律部門。
自2017年底《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財金辦〔2017〕92號）的發布，《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管〔2017〕192號）、《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號）、《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（財金〔2018〕54號）等重磅文件接踵而來，PPP項目的規范運作已然眾望所歸，大勢所趨。從政府角度看，規范的項目運作，能夠有效化解地方政府債務；去偽存真，將資源集中在社會經濟發展真正需要的項目上。從社會資本方角度看，規范的項目運作，可以降低項目投資風險，落地率高；在項目執行過程中確保營利。
2018年3月17日，《國務院機構改革方案》出臺，以加強黨的全面領導為統領，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點，改革機構設置，優化職能配置，深化轉職能、轉方式、轉作風，提高效率效能。
本文綜合以上因素，認為有必要在PPP項目立項階段的梳理相關規范性文件，整理一般項目立項流程（各地區或有不同，立項行政主管部門發生變化的參見《國務院機構改革方案》調整后職責），以期拋磚引玉，為PPP項目規范化盡綿薄之力，如有紕漏請指正。
PPP項目立項階段，是指項目發起人根據發展需要確定目標項目，并就采用PPP模式進行投資建設決策及相關手續辦理所進行的政府內部審批程序，也是社會資本方經過分析比較作出是否投資、是否參與項目建設的論證過程。
政府和社會資本方在PPP項目立項階段應重點關注三個核心問題：項目發起人資信調查、項目合法性審批手續審查、財政支付審批手續審査。
說明：上篇內容主要為項目發起人資信調查、項目合法性審批手續審查。下篇內容為財政支付審批手續審査。
項目發起人資信調查
由于政府信用是社會資本方參與PPP項目投資建設的基礎，也是強化社會資本方投資信心的保障，政府信用的高低直接關系到項目能否落地、投資回報能否順利實現。社會資本方更加關注項目發起人的資信情況：項目發起人的主體資格審查和政府信用調査。
一、項目發起人的主體資格審查
根據《政府采購法》第十五條規定“采購人是指依法進行政府采購的國家機關、事業單位、團體組織。”在項目操作實踐中，具體項目的行政主管部門作為項目發起人，由于PPP項目其特有的公益性，從法律主體角度分析，行政主管部門不具備政府采購當事人主體資格，所以行政主管部門應獲得政府的書面授權——項目實施機構的授權文件——以確保上述主體有權代表政府實施項目的準備、采購、監管和移交等工作。
二、項目發起人的信用調查
在PPP項目模式下，政府付費和可行性缺口補助模式，對政府財政資源的依賴度髙。故如果政府信用狀況欠佳，必然影響社會資本方的資金安全和投資回報實現。社會資本方應重點調查：政府財政收入水平、政府一定時期內投資規模與政府財稅承受能力的匹配性、政府換屆風險、政府法律法規和公共政策的波動性等。調查過程中社會資本方要歷史地、連續地考察和分析政府的信用狀況，并反復論證后得出是否投資的結論。
項目合法性審批和各項手續辦理情況
在PPP項目實施前，應取得項目合法性審批的相關手續，審核項目相關審批文件是否全面、合法，是確認該項目招標程序是否合法的前提。政府和社會資本方應重點關注以下內容：
一、主體權限
審查有關審批文件的辦理主體有無超越其法定授權權限范圍，其辦理程序是否合法。
二、審批文件的辦理
在項目實施方案中明確政府審批文件的責任，在PPP合同中應就審批文件辦理義務進行明確約定。通常情況下約定由項目實施機構各項行政許可的辦理工作。
三、重視核心審批文件的辦理
1. 項目建議書
根據《關于簡化基本建設項目審批手續的通知》（計資〔1984〕第1684號）規定：需要國家審批的基本建設大中型項目審批程序……現簡化為項目建議書、設計任務書兩道手續。凡列入長期計劃或建設前期工作計劃的項目，應該有批準的項目建議書……各部門、各地區、各企業根據國民經濟和社會發展的長遠規劃、行業規劃、地區規劃等要求，經過調查、預測、分析，提出項目建議書。
項目建議書應包括以下主要內容：
（1）建設項目提出的必要性和依據。
引進技術和進口設備的，還要說明國內外技術差距和概況以及進口的理由。
（2）產品方案，擬建規模和建設地點的初步設想。
（3）資源情況、建設條件、協作關系和引進國別、廠商的初步分析。
（4）投資估算和資金籌措設想。
利用外資項目要說明利用外資的可能性，以及償還貸款能力的大體測算。
（5）項目的進度安排。
（6）經濟效果和社會效益的初步估計。
故項目建議書是建設項目前期工作的第一步，應由項目發起人向發改部門報送項目建議書，提出立項申請，發改部門審查通過后，下達項目建議書批復文件。經批準的項目建議書是編制可行性研究報告和作為擬建項目立項的依據。
項目建議書的批復單位為國家發改委或地方發改委。
2. 建設項目選址意見書
根據《建設項目選址規劃管理辦法》（建規〔1991〕583號）規定：城市規劃行政主管部門應當參加建設項目設計任務書階段的選址工作，對確定安排在城市規劃區內的建設項目從城市規劃方面提出選址意見書。建設項目選址意見書，按建設項目計劃審批權限實行分級規劃管理。
建設項目選址意見書應當包括下列內容：
（1）建設項目的基本情況；
（2）建設項目規劃選址的主要依據（經批準的項目建議書；建設項目與城市規劃布局的協調；建設項目與城市交通、通訊、能源、市政、防災規劃的銜接與協調；建設項目配套的生活設施與城市生活居住及公共設施規劃的銜接與協調；建設項目對于城市環境可能造成的污染影響，以及與城市環境保護規劃和風景名勝、文物古跡保護規劃的協調）；
（3）建設項目選址、用地范圍和具體規劃要求。
項目建設單位依據發改部門出具的項目建議書批復文件，向建設規劃行政主管部門申請辦理項目規劃選址手續，建設規劃行政主管部門審查通過后，下達建設項目選址意見書。建設項目選址意見書的作用是明確項目建設的地理位置。建設項目選址意見書頒布單位為地方規劃行政主管部門。
3. 建設項目用地預審文件
根據《建設項目用地預審管理辦法》（國土資源部令68號）、《國土資源部關于改進和優化建設項目用地預審和用地審查的通知》（國土資規〔2016〕16號）規定，建設項目用地預審實行分級管理，縣級以上土地行政主管部門受理同級機關批準建設項目用地預審申請，著重審查以下內容：
（1）建設項目用地選址是否符合土地利用總體規劃；
（2）單獨選址的建設項目是否符合法定條件；
（3）用地規模是否合理。
需審批的建設項目在可行性研究階段，由建設用地單位提出預審申請。需核準的建設項目在項目申請報告核準前，由建設單位提出用地預審申請。需備案的建設項目在辦理備案手續后，由建設單位提出用地預審申請。
預審意見是有關部門審批項目可行性研究報告、核準項目申請報告的必備文件。不涉及新增建設用地，在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內使用已批準建設用地進行建設的項目，可不進行建設項目用地預審。
未經預審或者預審未通過的，不得批復可行性研究報告、核準項目申請報告；不得批準農用地轉用、土地征收，不得辦理供地手續。預審審查的相關內容在建設用地報批時，未發生重大變化的，不再重復審查。
4. 項目環境影響報告書、環境影響報告表
根據《建設項目環境保護管理條例》（根據2017年7月16日《國務院關于修改〈建設項目環境保護管理條例〉的決定》修訂，自2017年10月1日起施行）規定，國家根據建設項目對環境的影響程度，按照下列規定對建設項目的環境保護實行分類管理：
（1）建設項目對環境可能造成重大影響的，應當編制環境影響報告書，對建設項目產生的污染和對環境的影響進行全面、詳細的評價；
（2）建設項目對環境可能造成輕度影響的，應當編制環境影響報告表，對建設項目產生的污染和對環境的影響進行分析或者專項評價；
（3）建設項目對環境影響很小，不需要進行環境影響評價的，應當填報環境影響登記表。
建設項目環境影響評價分類管理名錄，由國務院環境保護行政主管部門在組織專家進行論證和征求有關部門、行業協會、企事業單位、公眾等意見的基礎上制定并公布。
依法應當編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目，建設單位應當在開工建設前將環境影響報告書、環境影響報告表報有審批權的環境保護行政主管部門審批；建設項目的環境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查后未予批準的，建設單位不得開工建設。
《中華人民共和國環境影響評價法》（根據2016年7月2日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議《關于修改〈中華人民共和國節約能源法〉等六部法律的決定》修正，自2016年9月1日起施行）第三十一條規定：
“建設單位未依法報批建設項目環境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令停止建設，根據違法情節和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。
建設項目環境影響報告書、報告表未經批準或者未經原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，依照前款的規定處罰、處分。”
故項目環境影響報告書、環境影響報告表的審批作用是項目建設和日常運行管理的環境保護依據，同時對項目建設的合法性具有充分肯定的作用。項目環境影響報告書的批復單位為環境保護行政主管部門。
5. 項目節能審查意見。
根據《固定資產投資項目節能審查辦法》（中華人民共和國國家發展和改革委員會令第44號，2017年1月1日起實施）規定：節能審查，是指根據節能法律法規、政策標準等，對項目節能情況進行審查并形成審查意見的行為。
建設單位應編制固定資產投資項目節能報告。節能審查機關受理節能報告后，應委托有關機構進行評審，形成評審意見，作為節能審查的重要依據。固定資產投資項目節能審查意見是項目開工建設、竣工驗收和運營管理的重要依據。固定資產投資項目節能審查由地方節能審查機關負責。
國家發展改革委核報國務院審批以及國家發展改革委審批的政府投資項目，建設單位在報送項目可行性研究報告前，需取得省級節能審查機關出具的節能審查意見。國家發展改革委核報國務院核準以及國家發展改革委核準的企業投資項目，建設單位需在開工建設前取得省級節能審查機關出具的節能審查意見。
政府投資項目，建設單位在報送項目可行性研究報告前，需取得節能審查機關出具的節能審查意見。企業投資項目，建設單位需在開工建設前取得節能審查機關出具的節能審查意見。
未按規定進行節能審查，或節能審查未通過的項目，建設單位不得開工建設，已經建成的不得投入生產、使用。
6. 地震安全性評價報告
根據《地震安全性評價管理條例》（根據2017年3月1日國務院令第676號公布的《國務院關于修改和廢止部分行政法規的決定》修正）規定，國家重大建設工程……省、自治區、直轄市認為對本行政區域有重大價值或者有重大影響的其他建設工程必須進行地震安全性評價。
國家對從事地震安全性評價的單位實行資質管理制度。地震安全性評價單位對建設工程進行地震安全性評價后，應當編制該建設工程的地震安全性評價報告。
縣級以上人民政府負責項目審批的部門，應當將抗震設防要求納入建設工程可行性研究報告的審查內容。對可行性研究報告中未包含抗震設防要求的項目，不予批準。
7. 其他文件。
項目若涉及文物保護、礦產覆壓、水土保持等內容，應依據法律法規報相關主管部門審批。
8. 項目可行性研究報告
項目立項后，項目建設單位向發改部門報送可行性研究報告，根據項目性質、規模和具體情況附規劃選址、用地預審、環境影響評價、節能審查審批文件，提出審查批準申請，發改部門審查通過后，下達項目可行性研究報告批復文件。項目可行性研究報告評價標準為建設項目的必要性、建設條件、建筑工程的方案和標準、投資估算、建設資金來源和項目實施計劃等。項目可行性研究報告的批復單位為國家發改委或地方發改委。
9. 項目實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告
根據《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（財金〔2015〕166號）的規定：綜合信息平臺是全國PPP項目信息的管理和發布平臺。綜合信息平臺按照項目庫、機構庫和資料庫實行分類管理，項目庫用于收集和管理全國各級PPP儲備項目、執行項目和示范項目信息，包括項目全生命周期各環節的關鍵信息；機構庫用于收集和管理咨詢服務機構與專家、社會資本、金融機構等參與方信息；資料庫用于收集和管理PPP相關政策法規、工作動態、指南手冊、培訓材料和經典案例等信息。
項目實施機構在經審批的可行性研究報告基礎上，可委托咨詢服務機構編制項目實施方案。項目實施方案就項目概況、運作模式、交易結構、風險分配基本框架、財務測算、合同體系、授權和監管體系、采購方式及流程、績效考核等內容予以明確。
項目實施機構或財政部門可委托咨詢服務機構編制物有所值評價報告和財政承受能力論證報告。財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。為確保財政中長期可持續性，財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。
通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。
10．建設用地規劃許可證
根據《中華人民共和國城鄉規劃法》（根據2015年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議《關于修改〈中華人民共和國港口法〉等七部法律的決定》修正）、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國建筑法》、《關于進一步統一實行建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證的通知》的相關規定：項目建設單位依據發改部門出具的項目可行性研究報告批復文件，向規劃主管部門申請辦理建設用地規劃許可證。
建設用地規劃許可證的作用是核實項目是否滿足用地上的規劃要求（土地使用性質、土地開發強度及用地范圍）。建設用地規劃許可證的審批單位為地方規劃主管部門。
11．建設工程規劃許可證
根據《中華人民共和國城鄉規劃法》（根據2015年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議《關于修改〈中華人民共和國港口法〉等七部法律的決定》修正）、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國建筑法》、《關于進一步統一實行建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證的通知》的相關規定：項目建設單位依據發改部門出具的項目可行性研究報告批復文件，向規劃主管部門申請辦理建設工程規劃許可證。
建設工程規劃許可證的作用是核實項目是否滿足技術上的規劃要求。建設工程規劃許可證的審批單位為地方規劃主管部門。
12．建設工程施工許可證
根據《中華人民共和國建筑法》規定，項目建設單位在取得發改部門的項目批復、規劃行政主管部門的規劃許可、環境保護行政主管部門的環評審批、國土行政主管部門的用地許可，并完成建設工程招投標手續后，即可到建設行政主管部門申請辦理建設工程施工許可證，開工建設項目。
建設工程施工許可證的作用是加強對建筑活動的監督管理和維護建筑市場秩序。建設工程施工許可證的頒布單位為地方建設行政主管部門。
13. 項目設計文件
根據《建筑工程設計文件編制深度規定（2016版）》的規定，建筑工程一般應分為方案設計、初步設計和施工圖設計三個階段。
（1）方案設計文件，應滿足編制初步設計文件的需要，應滿足方案審批或報批的需要。方案設計的政府文件依據：與工程設計有關的依據性文件的名稱和文號，如選址及環境評價報告、用地紅線圖、項目的可行性研究報告、政府有關主管部門對立項報告的批文、設計任務書或協議書等。
（2）初步設計文件，應滿足編制施工圖設計文件的需要，應滿足初步設計審批的需要。初步設計的政府文件依據：政府有關主管部門的批文，如該項目的可行性研究報告、工程立項報告、方案設計文件等審批文件的文號和名稱。
（3）施工圖設計文件，應滿足設備材料采購、非標準設備制作和施工的需要。
項目可行性研究報告獲批后，項目建設單位組織編制初步設計和概算書并報送到發改部門，提出審查批準申請。由于PPP項目交易結構不盡相同，因此設計工作的完成主體也不相同。例如，在BOT模式中，社會資本一般不承擔設計工作；而在DBFOT模式之，社會資本根據項目實施方案的要求和PPP項目合同的約定，履行設計義務。
PPP項目前期工作實務（下篇）
作者簡介：王暄文，上海銀坤投資有限公司，PPP咨詢二部總監，曾就職于國內知名建筑央企法律部門。
2018年PPP政策出臺頻繁，為更好的促進項目落地，在《PPP項目前期工作實務（上篇）》一文中，著重說明PPP項目前期工作在立項階段的項目發起人資信調查、項目合法性審批手續審查；本文將著重說明PPP項目采購過程中財政支付審批手續的審查。
財政支付審批手續審查
根據《財政部關于印發〈政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引〉的通知》（財金〔2015〕21）的要求：“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。”各地方政府的年度財政收支計劃需經法定程序批準后，才能被列入地方政府預算范圍內。因此，PPP項目資金預算需要負有編制預算職責的部門在編制下一財政年度預算時列出，并按預算管理權限和程序進行審批。
需要特別說明的是，財政部金融司于2018年5月4日發表《筑牢PPP項目財政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項目財政承受能力匯總分析報告》寫道：“一是一些項目從一般公共預算以外渠道列支。292個項目擬從政府性基金預算、車購稅補助、國開行貸款、農發行貸款等非一般公共預算渠道安排支出，共計1.1萬億元。”同時，根據《中華人民共和國立法法》第八十條第二款“部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。……”的規定，財金〔2015〕21號文是對《中華人民共和國預算法》、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）等文件的執行，因此，PPP項目應當在一般公共預算支出內列支，且比例不得超過10%。從非一般公共性預算列支的，均屬違規。
為保證政府財政支付程序合法有據，須完善地方政府財政支付的以下審批手續：
（一）政府常務會議同意擬實施項目以PPP模式建設的政府批文或政府會議紀要確認。
該文件是政府方同意擬實施項目，以PPP模式建設的依據，亦是PPP項目政府支出責任納入政府支付程序的前提。
（二）同級人大或人大常委會審議并通過將政府支出責任納入財政預算的決議。
預算作為一種具有法律效力的文件，它的制定過程是一種立法過程，必須遵照特定的立法程序，用法律加以保障。在我國，未經人大審查批準的預算只是預算草案，不具備法律效力，亦不是嚴格意義上的政府收支計劃。我國地方各級政府有預算提案權，地方預算的批準權力屬于地方各級人大。
根據《中華人民共和國預算法》（于十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過并將自2015年1月1日起施行）的規定，人大對政府預算審查批準的法定程序主要為：各級政府在本級人大開會時，向大會作關于預算草案的報告，各級人代會對政府預算草案進行審議，各級人大財政經濟委員會（根據2018年中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》的要求，組建全國人大社會建設委員會，整合全國人大內務司法委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會的相關職責，組建全國人大社會建設委員會，作為全國人大專門委員會。各地區各部門結合實際認真貫徹執行。）或者有關專門委員會應當在本級人大召開期間向大會提交政府預算草案的審查報告，各級人代會可以批準政府預算草案，亦可以作出修改的決議。由于PPP項目合作期較長，一般是10至30年，而地方預算是經法定程序批準的地方各級政府的年度財政收支計劃。因此，社會資本方需要注意，在項目運營期內，每年的政府支出責任均應納入地方政府年度財政支付預算的計劃編制內。
（三）財政部門落實預算撥付計劃。并出具以預算內財政收入支付政府支出責任的承諾函。
地方政府預算草案經同級人大批準后，即進入預算執行段，同級財政部門應及時辦理批復預算手續。對于在運營期限內的PPP項目，社會資本方應關注財政部門依據同級人大審議并通過將政府支出責任納入財政預算的決議，落實預算撥付計劃。同時，向社會資本方出具以預算內財政收入支付政府支出的承諾函。
（四）政府財政投資評審中心對項目投資預算審查通過。
財政投資評審是財政部門對財政性投資項目的工程概、預算和竣工決（結）算以及一些財政性專項資金進行評估與審核的活動。財政投資評審的法律依據主要要為我國《預算法》和財政部印發的《財政投資評審管理規定》（財建〔2009〕648號），其中，《預算法》第71條規定：“各級政府財政部門負責監督檢查本級各部門及其所屬各單位預算的執行；并向本級政府和上一級政府財政部門報告預算執行情況。”
財政投資評審業務由財政部門委托其所屬財政投資評審機構，或經財政部門認可的有資質的社會中介機構（以下簡稱“財政投資評審機構”）進行。財政投資評審的程序主要為：
（1）財政部門選擇確定評審（或核查，下同）項目，對項目主管部門及財政投資評審機構下達委托評審文件；
（2）項目主管部門通知項目建設（或代建，下同）單位配合評審工作；
（3）財政投資評審機構按委托評審文件及有關規定實施評審，形成初步評審意見，在與項目建設單位進行充分溝通的基礎上形成評審意見；
（4）項目建設單位對評審意見簽署書面反饋意見；
（5）財政投資評審機構向委托評審任務的財政部門報送評審報告；
（6）財政部門審核批復（批轉）財政投資評審機構報送的評審報告，并會同有關部門對評審意見作出處理決定；
（7）項目主管部門督促項目建設單位按照財政部門的批復（批轉）文件及處理決定執行和整改。
根據《財政投資評審管理規定》要求，財政部門對評審意見的批復和處理決定，作為調整項目預算、掌握項目建設資金撥付進度、辦理工程價款結算、竣工財務決算等事項的依據之一。因此，社會資本方在作PPP項目法律盡職調查時，應關注政府財政投資評審中心對項目投資預算的審查通過。
（五）若政府委托職能部門招標及簽署PPP合同，須取得政府出具的授權委托書。
由于PPP項目的公益性特點，PPP項目的最終發起人就是政府。因此，很多情況下項目的招標和合同的簽署主體即為政府；若政府委托其下屬的職能部門招標及簽署PPP合同，則應重點關注被委托主體須取得政府出具的授權委托書，從法律意義上明確被委托主體在PPP項目中的行為，即為政府的行為。
綜上，關于政府財政支付的審批手續，社會資本方應重點關注PPP項目投資是否納入政府支出責任，并設定為項目發起人義務，確保政府財政支出手續齊全。
